——基于武汉“城管”的实践分析
一、城市治理：街头官僚与群众路线
如何在社会结构阶层化和利益关系市场化的情况下，形成新的协调利益矛盾与冲突的社会体制（李路路，2012），近些年来挑战着我国的社会治理机制。群众路线是构成新中国独特的国家性质的一部分，而其动员机制则协助国家权力随时无限制地侵入和控制社会的每一个阶层和每一个领域。新中国作为一个典型的全能主义政治形态（邹谠，1994），几乎所有公共事务都被纳入到了政府管理之中，因此，在改革开放前，我国并没有严格意义上的社会治理。改革开放后，中国告别了全能主义政治，作为一种组织路线的群众工作方法，其重要特征如“动员”已随群众运动的式微而逐渐丧失；作为一种社会主义政治的延续，也面临着社会结构和利益关系变化的挑战，转而更加注重法理型权威的建设。与此同时，群众路线内部的制度建设得到了加强，中心工作、综合治理等机制越来越完善，行政理性化进程快速推进。由此带来的问题是，政府管理既无可能，也无动力应对一些新的利益矛盾和冲突。作为对这一进程的反应，国家提出了创新社会治理的战略。
本文将讨论当前的社会治理机制是如何实践的，具体而言，“党委领导、政府负责”与“社会协同、公众参与”之间是如何衔接的。如果说前者在一定程度上仍然体现了原有的全能主义政治特点的话，那么，后者则回应了“去政治化的政治”现状（汪晖，2007），两者的结合体现了群众路线在当前社会治理中的嬗变。其中的复杂逻辑既体现在行政组织的制度架构上，更体现在一线行政组织和工作人员的行为逻辑中，因此，这里将运用街头官僚理论的分析框架来展示当前我国的社会治理实践机制。
1980年，利普斯基（Lipsky, M）正式出版了《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书，标志着街头官僚理论的正式建立，此后，街头官僚成为公共行政学的重要研究领域（叶娟丽、马俊，2003）。街头官僚是指那些在工作中同公民产生了直接交流，并且在执行过程中拥有大量自由裁量权的公共服务人员，典型如警察、公立学校教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等（Lipsky,1980:3）。大多数街头官僚研究认为，街头官僚与其他层级的官僚相比，他们更依赖于自身的经验、技能、专长和价值观行政，实际上拥有相当大的自由裁量权，因此具有很大的政策制定能力（Lipsky,1980:13-16）。
西方的街头官僚理论主要是基于福利国家的经验，即绝大多数行政事务由经过改革的社会部门执行，因此，对街头官僚的认识夹杂了新公共管理学的视野。倡导效率，主张引入企业家精神改造政府，引入竞争以及将公众视为顾客——很大一部分街头官僚的研究文献集中于对官僚、组织及顾客特征对政策执行的探讨就足以说明这一点。随着20世纪90年代中后期开始的后新公共管理改革的兴起，公共行政学的范式发生了微妙的变化，治理理论试图融合价值与效率，主张去中心化，多中心治理，反对夸大市场作用，进而塑造多层级的治理结构（王诗宗，2010）。在此情况下，街头官僚研究重新审视了微观关系网络对街头官僚进行相对自治的重要性，街头官僚在地方治理的外围新兴空间更具公民进取精神（civic entrepreneurship），认为自由裁量权并非传统理论所认为的那样是街头官僚自我保护的机制，相反，这是他们为公民利益服务的积极因素。
我国的行政系统并未深深卷入新公共管理改革运动中，其特征更接近于典型的官僚制行政，即在公共行政的技术上存在一个单一中心的全能主义执行机构，由它负责决策和执行，在目标上追求行政的全能化，垄断公共服务的供给（杨占营，2002）。但是，正如黄宗智（2007）的研究所示，除了中央集权，新中国的地方治理大量采用准官员和半正式的行政方式，是简约主义的，具有鲜明的反官僚制特征。由于基层半正式行政普遍存在，且为官僚制行政体制所承认，因此，一线行政人员的自由裁量权具有很强的合法性，政策执行中的“变通”以及正式权力的非正式运作是基层行政的常态，“街头官僚”现象广泛存在。
自由裁量权是街头官僚的首要特征，一方面，这是施瓦茨所言的“自由裁量权是行政权的核心”的自然延伸，另一方面，这也是街头官僚工作环境特殊性的必然要求。街头官僚是一个由空间关系来定义的概念：街头官僚工作的主要形式是一种面对面（face to face）的权力实践，是国家与社会关系的具体化（韩志明，2010）。由于街头官僚处于官僚体制的最底层，执行工作时缺乏专业支持和指导，只能根据自己的经验、技能、专长和价值来判断与决策。
在群众路线的谱系中，街头官僚的自由裁量权是允许的，甚至是受到鼓励的。毛泽东（1991a:897-902）在《关于领导方法的若干问题》中指出，无论进行何种工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合。因此，新中国的国家治理很重视从基层工作和群众智慧中总结经验，树立典型，然后推广；也非常强调干部必须树立正确的群众观点，与群众打成一片。
问题是，自由裁量权尽管有利于发挥街头官僚的主动性，却造成无法规范一线行政行为的难题。因此，大量的街头官僚理论是围绕着如何控制自由裁量权进行的。在全能主义政治时代，自由裁量权的控制主要依赖两个途径，一是依靠群众动员机制进行，群众路线在公共决策的意义上，是一种逆向参与模式（王绍光，2009），群众在决策的过程中发挥了监督基层官员的作用；二是依靠官僚体制内部的监控机制进行，即任何工作任务都要达到“分工而又统一的目的（一元化）”（毛泽东，1991a:897-902）。有研究表明，组织调控和外部监控相结合的办法，既有保护自由裁量的积极作用，又能有效规范自由裁量权。总体上看，除了一些特定时期，群众路线在发挥基层干部的主动性与约束自由裁量权之间，实现了较好的平衡。
当前的街头官僚的自由裁量权控制问题，面临着两个挑战，一是改革开放后我国逐渐告别了全能主义政治，群众动员逐渐式微，一些领域逐渐依靠官僚系统进行治理，而不再求助于群众动员，即便是有“动员”，也仅仅是官僚体制内的动员，而无真正的群众动员，一些群众动员渐渐异化为“制度化动员”，动员的时间持续性、范围、目标及强度都大大缩减（White ，1990）。更重要的是，群众动员渐渐失去了意识形态约束和道德激励，群众路线蜕化为行政技术，而丧失了政治性（Dutton，2000）。二是从20世纪80年代开始，我国开始了“行政执法化”的法治进程，这一过程将行使公共权力和处理公共事务的行政过程转变为法律和程序规定的执法过程，造成了“去行政化的行政”这一结果，反而易于导致绝对权力和相对腐败（凌斌，2011）。近些年不断强化的“依法行政”，使得基层行政人员粗暴执法的行为受到了控制，但是，行政相对人的暴力抗法问题并未有效解决，街头官僚的工作环境并未根本改善，行政绩效受到质疑。面对街头官僚自由裁量权的尴尬局面，在健全组织调控的同时，如何动员公众参与，加强外部监控迫在眉睫。
与自由裁量权密切相关的是政策执行问题。街头官僚理论的一个基本假设是，由于街头官僚需要通过自设的工作程序来管理其特殊的工作环境，因此，街头官僚实际上具有政策制定能力（Lipsky，1980:83-84）。不过，对于政策执行而言，这种能力到底是好是坏，以及政策制定的具体机制到底是什么，一直存在争议。传统理论认为，街头官僚的政策制定能力是一种自卫模式，目的是尽量减少工作的消极面，但越来越多的经验表明，至少一些街头官僚的行为是积极的，其政策制定能力是工作满意度最大化方式的表现。并且，街头官僚的政策制定过程，为国家政策实施提供了一个缓冲地带，这反而有助于地方项目的实施。
新中国在成立之初就注意到央地关系问题，认为“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”（毛泽东，1977b：275）。很显然，其政策执行的基点是发挥中央和地方的“两个积极性”，是鼓励地方的政策制定能力的。在长期的政策实践过程中，我国形成了一套独特的公共政策执行的经验，这一经验的基本特点是，运用高位推动，通过层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等相关手段来解决公共政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实问题（贺东航、孔繁斌，2011）。具体而言，锦标赛体制（周飞舟，2009）和压力型体制（荣敬本、崔之元等，1998）保证了“两个积极性”。通过将政策目标细化和重新规划，转化为指标，层层下压，保证了政策的统一性；同时，设定一些竞争性的指标，让各个地方竞赛，最大程度地发挥了地方积极性。不过，在这一体制下，街头官僚处于锦标赛体制和压力型体制的最下端，他们面临着紧张的行政资源与弹性的民众需求之间的矛盾，处于夹缝之中，很可能出现“两头不讨好”的局面。
因此，街头官僚的政策执行实际上存在双重目标，一是尽量减少工作的消极面，最大程度地降低被上级问责的风险，二是发挥“政策企业家”（ policy entrepreneurs）的功能，创造性地（超额）完成政策目标。在街头官僚理论中，这两个目标是相冲突的：因为很难想象一个尽量逃避问责的街头官僚有追求卓越的动力。但是，中国的政策执行机制，为融合这两个目标提供了可能性：一方面半正式行政人员的广泛存在，为街头官僚中的正式行政人员提供了安全阀，他们很容易让“临时工”替代问责；另一方面这也是全能主义政治遗产发挥作用的结果，群众路线仍为基层行政提供了一套超越于“合法律性”的政治正当性。
二、“城管”实践的武汉样本及其困境
城管是近些年来饱受诟病的行政执法领域，它所呈现出的粗暴执法等问题既是街头官僚的普遍性问题，也是我国行政转型的产物。武汉作为中部的最大城市，其柔性执法手段引起了媒体的广泛关注。如果说武汉城管经验具有一定普适性的话，那么这个案例研究将有助于解释当前中国社会治理的一般性问题。
“城管”的制度变迁
依据1996年10月1日正式实施的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，相对集中行政处罚权的试点工作在全国展开，几乎所有的试点城市都成立了新的城市管理局和城市管理执法局（一套人马，两块牌子），通常意义上的“城管”就此诞生。2000年，武汉市决定新组建城市管理局和城市管理执法局，统一行使市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等七个方面的全部或部分行政处罚权。2001年6月15日，国务院批准《武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案》，2002年10月1日《武汉市城市管理相对集中行政处罚权实行办法》正式实施。
应该说，城市管理综合执法改革奠定了今后10年武汉市城市管理面临的问题，也决定了其进一步改革的方向。其核心问题是，城管队员粗暴执法、执法犯法的问题屡禁不止，而行政相对人暴力抗法的现象也时有发生。因此，城管执法的问题集中表现为政策执行的控制问题，既要实现政策目标，又要防止自身利益受到侵害。
在一个“纯粹”的官僚制组织中，技术性的法规和规范是节制职位行为的原则，因此，行政人员必须有专业的训练（韦伯，2004:310-311）。与原来的专业执法相比，综合执法要求执法队员“一队多能、一人多能”。但在机构改革和人员精简的背景下，武汉市无法按国务院的要求将城管队员全部纳入公务员编制。更重要的是，一线执法队伍还吸纳进了数量庞大的协管，很难保证城管执法的专业化。因此，按照组织调控的原则来控制城管执法行为是相当困难的。
绝大多数粗暴执法、执法犯法的城管队员都是协管员，他们并没有执法权，因此不是严格意义上的“街头官僚”。可以肯定，城管执法机构的确有效地控制了正式行政人员的政策执行过程，但这却是以协管担责为代价的。换言之，一线城管执法队员实际上较好地适应了其复杂的工作环境，有效地实现了自我保护——既免于上级问责，也避免了与民众的直接冲突。这一机制的核心是聘用大量协管员，并让这些协管直接面对充满敌意的执法对象。因此，城市管理综合执法的控制，重点在于有效管理协管。武汉市于2009年11月6日颁布了《武汉市城市管理执法协管员管理办法》，明确规定城市管理执法协管员的管理实行“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，严格落实管理责任制。这意味着协管员犯错，有可能追究管理单位及其相关责任人的责任。
那么，对正式城管队员的控制又是如何实现的呢？对法令的适当执行包括了自由裁量权的授予，城管执法表现尤甚。根据2002年颁布的《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，城管执法普遍需要在免于处罚到罚款50元之间，以及罚款金额在4-10倍之间进行自由裁量，一些规定的自由裁量权更大。由其所带来的负面影响也是显而易见的：当城管与行政相对人关系恶化时，他们就有可能采取对相对人不利的行为，从而激怒“顾客”。
基于后者的考虑，行政法领域一直在探讨自由裁量权的内部控制机制，其中裁量标准格次化是普遍采用的手段。2008年7月，武汉市城管局制定的《城市管理行政处罚自由裁量权使用标准》正式实施，将处罚细化为若干阶次，每一阶次的自由裁量幅度控制在2倍，对一些违法行为则执行定额处罚。以此为基础，武汉城管推行“先教育规范、再限期整改、最后依法处罚”的三步式程序，并用电子监察系统全程监控行政处罚过程。这一举措不仅意味着通过行政程序加强了层级控制，超越了实体控权机制，还将城管这一具有充分自由裁量权的传统“街头官僚”转变为自由裁量权极少，甚至是没有自由裁量权的“屏幕官僚”和“系统官僚”（姜明安，2005；叶娟丽、马俊，2003）。总体上看，武汉城管采取的措施的实质是加强层级控制，将规则进一步细化，街头官僚机构更为集权，机构人员的自由裁量被收回。
问题是，当城管队员和协管员的自由裁量权被有效控制时，也就意味着政策执行将失去活力。因此，如何在有效控制城管执法的过程中提高执法效率就成为迫在眉睫的任务。武汉市采取的措施是构建大城管体制。2007年12月14日，国家发改委正式批准武汉城市圈为全国“两型社会”综合配套改革试验区，武汉城市建设加速。2008年，武汉市委、市政府《关于围绕“两型社会”建设完善城市管理体制的若干意见》出台，提出了“大城管”的构想。2010年3月《关于进一步加强城市综合管理工作的意见》出台，并配套出台了《关于进一步完善以区街为主体的城市综合管理工作体制的意见》，“大城管”格局正式形成。2011年6月出台的中共武汉市委、市政府《关于全面提升城市综合管理水平的意见》，则进一步巩固了“大城管”体制。
“大城管”体制主要由两方面构成，一是组建城市综合管理委员会，全市47家单位参与，由市长担任城管委主任，城管局为委员会办事机构。各区、街也建立了相应体制，行政一把手负总责。二是建立以区为主、街为基础的城市综合管理体制，赋予各区更大的城市管理职权，强化街道（乡镇）管理服务职能。
“大城管”的工作机制延续了加强组织调控的思路，不过，这一调控措施并不主要针对一线城管执法人员，而是上级干部。由此产生的结果是，街头官僚缺乏行政资源的状况有所改变，部分化解了行政效率低下的问题。（1）2011年《关于全面提升城市综合管理水平的意见》指出，按照城市人口每万人配备4名城管执法队员的标准足额配置城管编制，加大对暴力抗法的打击力度。这直接改善了城管的街头工作环境。（2）市领导要求各区区长每天抽出两个小时，到马路上找问题，市、区两级城管局班子成员及部门负责人也需每天“马路办公”，机关干部也需要包区包街马路办公，一线驻点，要求“处级干部每月要有一半的时间工作在一线、问题解决在一线、成效体现在一线”。一些重大的专项整治行动，都有领导在场，即便是不在场，也可能以某种形式给予一线执法人员支持。上级领导进入一线工作界面，减轻了一线执法的城管担责的风险。（3）着力制造舆论，动员公众参与，让民众更理解城管工作，客观上增强了城管执法的正当性。
“城管”的实践机制
“大城管”工作机制，实际上是在延续群众路线的内涵，非常清晰地显示出当前我国行政体制的特征。这一体制既有官僚制行政的特征，又有明显的反官僚制因素。具体而言，表现在几个方面。
（1）综合治理
“综合治理”体制是中国共产党治理国家的重要经验，这一经验的较早表述来自于建国后的镇反运动，“
全国各地已经实行的有效的工作路线，是党委领导，全党动员，群众动员，吸收各民主党派及各界人士参加，统一计划，统一行动
……”（毛泽东，1977a：39-41）。1991年中共中央、国务院和全国人大分别作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，成立综治委，将“综合治理”的工作机制制度化，并对综合治理的内涵进行了完整表述。其基本内涵是，各级党委和政府的统一领导，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段。此后，“综合治理”的方法从社会治安领域延伸到国家治理的其它领域。
综合治理包括两个层次，首先是加强各部门之间的分工合作，明确各行政机构的职责。这在本质上属于官僚制建设的一部分。与之前大部门制的城管工作不同，武汉“大城管”的日常工作机制强调各部门“协同联动、齐抓共管”，让行政一把手负总责，每月召开调度会；并且还不定时地开展各种联合整治行动，“一月一重点”，强化各部门间的合作。同时，“大城管”还强化考核、督查机制，加强行政力量的作用，通过奖惩机制发挥经济手段的作用，通过调动舆论力量发挥群众参与的作用。其次是行政力量的临时重组。各行政人员除负有机构职责外，还负有“兼职”完成中心工作的职责。这具有反官僚制的特征。
（2）中心工作
对于复杂的社会治理而言，城管力量总是有限的，弱小的行政（或社会服务）力量与繁重的城市管理任务之间一直存在张力。街头官僚的固有矛盾是服务的有限性与顾客需求的无限增长之间的矛盾：某种程度上，城管工作做得越好，市民的需求就越大，而程序化的、日常性的官僚制行政是无法解决这一问题的。除了在资金、人员配置及职权下放等方面充实一线城管执法力量外，“大城管”体制还充分依赖“中心工作”机制来解决行政力量不足的问题。毛泽东（1991a：897-902）在《关于领导方法的若干问题》中系统表述了“中心工作”的内涵：“任何一个地区内，不能同时有许多中心工作，在一定时间内只能有一个中心工作，辅以别的第二位、第三位的工作。……领导人员依照每一具体地区的历史条件和环境条件，统筹全局，正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序，并把这种决定坚持地贯彻下去，务必得到一定的结果，这是一种领导艺术。”
要满足中心工作，就必须动员所有的行政力量，围绕工作重心重新组合，因此，这是一种“运动式治理”（唐皇凤，2007）。“大城管”源于武汉市将于2011年10月10日进行的纪念辛亥革命暨武昌起义100周年活动。对武汉市而言，这显然是近期工作的重中之重。因此，武汉市领导下决心学习上海、广州的城市管理经验，“借重大活动的倒逼机制，强力推进城市环境综合治理”。从2010年开始实行大城管机制，2011年7月开始实行“城管革命”，其目标是“3个月内城市环境明显改善；2011年城市环境大变样；2012年城市环境面貌发生根本性变化，2013年达到创建‘国家卫生城市’、‘国家环保模范城市’和‘全国文明城市’市容标准”。
一些研究表明，处于行政体系末梢的基层政权，为了应对有限的行政资源与繁重的行政任务之间的矛盾，已将行政力量的改组常态化，中心工作机制取代了日常工作机制（欧阳静，2011）。武汉市确定了如此之高的行政目标，按城管的日常治理模式显然是无法达到的，因此，将中心工作机制常态化就成为必然，围绕着“一月一重点”的工作任务，武汉城管采取了运动式治理的方式，以重新组合其行政力量。
（3）压力型体制和锦标赛体制
中心工作的顺利开展，考核奖惩办法起到了至关重要的作用。正是通过考核奖惩，将压力型体制和锦标赛体制有效地运作起来。由于“大城管”体制实现了“以区为主，街道为基础”的工作机制，将城市管理的管理权和监督权分离，市一级就能够充分向区、街两级设定目标，施加压力，也让各区、各街道在统一的奖惩考核指标下展开竞争。以《2011年武汉市城市综合管理考核奖惩办法》为例，城市综合管理考核内容共16个大项，19个子项，囊括了城市管理的方方面面。奖惩方式也极为详细：全年奖励资金额度为5000万元，实行“财政专户、专款专用”，对考核不合格的地方不仅要经济处罚，且要受到通报批评、领导约谈、检讨发言及调整岗位等行政处罚。由于考评标准的详细、统一、公开，政府尤其是城市管理部门和领导受到的压力也是具体的，但其竞争却是公平的。区、街为了应对市一级的奖惩考核，同样以类似的机制向下级施加压力。
总体上看，通过综合治理和中心工作机制，“大城管”体制有效地动员了现有的行政资源，改善了街头官僚的工作环境，部分缓解了服务资源与顾客需求之间的矛盾。然而，在强有力的压力型体制下，这有可能进一步控制城管的自由裁量权，使城管执法过程受到严格监控；尽管一线城管工作人员在压力之下执行政策更为有力，在锦标赛体制下也有可能调动其内在积极性，但这些政策目标却是以运动式治理和中心工作机制的常态化作保证的。但城管工作能否长久成为政府的中心工作是个疑问，“大城管”体制对于微观的城管执法而言，毕竟还离得太远。在某种意义上，“大城管”体制并没有真正进入武汉城管执法的现实困境中，也未能直面粗暴执法和以暴易暴的问题。而对于一线执法的城管而言，如何适应新形势下的城市综合管理工作，既要保证中心工作目标的实现，又要防止街头暴力的产生，始终是问题的核心。
三、城管暴力控制中的意识形态谱系
城管执法的核心问题是如何有效地控制城市暴力的产生。理论上，“大城管”体制由于增加了街头官僚的行政资源，可以避免粗暴执法和暴力抗法的产生。但国家权力的下沉也意味着横暴权力的增强，一旦发生冲突，暴力程度更高。另外，对于日常执法的城管队员而言，街头工作环境的改善并不可能真正避免与行政相对人的冲突。由于受到了更强的层级控制，这使得其工作环境的自由裁量更小，也更容易发生极端事件。
执法风格直接影响了法规遵从的模式。粗暴执法和暴力抗法是一对孪生兄弟，几乎所有的粗暴执法都伴随着暴力抗法，反之亦然。只不过，在城管执法的自由裁量权未受严格限制的情况下，冲突过程中城管更占优势。这也促使城管执法的内部控制主要立足于防止粗暴执法，而非暴力抗法。与以往的城市暴力相比，“大城管”体制下的城管执法发生了根本性的逆转，受害者往往是城管队员，而非行政相对人。这说明，街头官僚的政策执行过程被充分控制，他们已经很难再采取对行政相对人不利的措施，甚至难以自卫。
不过，造成这一逆转的真正原因却值得分析。纯粹从组织调控的角度来说，其目标只是控制街头官僚滥用自由裁量权的行为，并且这一目标要服务于政策执行这一终极目的。无论如何，防止街头官僚在服务的过程中受到顾客的伤害也是控制政策执行的一部分，从这个意义上说，“打不还手、骂不还口”的做法是难以理解的。因此奥秘显然不在于具体的组织调控，而在于这一调控背后的价值观。街头官僚对相关知识及政策目标的理解，更容易影响政策执行。而这一价值观只能从“大城管”体制的意识形态基础去寻找。
这一意识形态谱系主要有两个。一是法治话语。从20世纪80年代开始，我国开始了“行政执法化”的法治进程，城市管理综合执法是其中的典型。由于这一领域是粗暴执法的高发区，因而要求文明执法的呼声也最高。二是群众路线的谱系。尽管进入了后全能主义时代，“去政治化的政治”特征慢慢凸显，但这并不意味着我国的行政完全理性化，“大城管”体制本身就有反官僚制的成分，它祛除了程序化所可能带来的低效率，因此倾向于运动式治理。党委领导是其重要保证，它可以在群众观点的号召下，要求各级党员干部全心全意为人民服务，加班加点地投入到城管一线工作中。当然也可以要求执法队员善待群众，一切从人民的利益出发，不能粗暴执法；在群众观点下，城管队员还需经受得住委屈，这已经超越了政策执行的调控目标。总体上看，群众观点而非文明执法在主导了“柔性执法”。
作为“文明执法”重要体现的“三步式”执法程序，本质上是群众路线的延续，这从其经验来源可见一斑。2005年以来，“叶淑琴工作法”成为武汉城管的一面旗帜，其基本经验是“一巡”：每天骑自行车巡查全街的大街小巷，熟悉每一个角落的每一点变化；“两先”：宣传教育优先，执法程序在先；“三导”：对群众需求积极引导，对群众不理解的反复劝导，对有条件解决困难的主动疏导；“四勤”：队伍廉洁要勤讲，队伍管理要勤抓，队员工作要勤做，队员家庭要勤访。这一工作法几乎是群众路线的完整体现 。与“叶淑琴工作法”齐名的是“吴建飞工作法”，这一方法的核心是“在服务上下功夫，在帮字上做文章”。2008年8月，武汉市城管局推广“吴建飞工作法”，非常明确地将这一方法看做是法治理念、人本理念、服务理念、群众理念和平等理念的表现。同样，从行政的角度来说，“吴建飞工作法”是不可思议的，因为这一方法至少表明执法人员不够专业（也可以说是不务正业）。但这一做法得到了推广，这显然不能从“街头官僚政策执行的内部控制”这一逻辑上去理解，而应从群众路线的角度去理解：“帮”这一行为非常直接地表现了群众观点。
表面上，“三步式”程序体现的是“文明执法”的内涵，但真正起作用的却并非法治理念，而是群众观点。“宣传教育”践行的是从群众中来到群众中去的工作方法，要求政策执行者要深入群众宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去。从正当性的角度上看，城管执法人员在群众工作中获得行政相对人的“服从”，这不仅仅是对法律的遵从，更重要的是对政治的遵从。因此，从城管执法的实践过程看，“三步式”程序远不止“三步”，执法过程也并非纯粹的执法甚或行政技术，实际上具有根深蒂固的政治内涵。
分析至此可以发现，尽管规范和简化街头官僚行为是武汉市控制城管执法的主要方式，但这一方式却根植于更为深厚的政治传统中。因此，在群众路线的谱系下，一线城管执法不可能规范，更无可能简化——越是规范城管的自由裁量权，越是简化城管的执法程序，就越是需要其他的辅助工作。这也就不难理解，实施“大城管”体制之后，武汉城管不仅没有因为更为严格的层级控制丧失政策创新能力，反而还不断创造出新的工作法，一些柔性执法手段的不断更新便是突出表现。
相对于强制性执法的单一性、僵化性和机械性，柔性执法注重运用多种手段来引导行政相对人的行为，给相对人一定的灵活度，既体现了现代法治理念，也体现了全心全意为人民服务的宗旨（王春业，2007）。从宽泛的意义上看，武汉市一线城管执法所创造的程序、原则都属于柔性执法的体现，但真正承载起柔性执法理念的是执法手段的创新，比如女子执法、卖萌执法、眼神执法、献花执法等等。仅仅从柔性执法手段本身来看，它很容易受到质疑，因为从根本上说，丧失了强制性和严肃性的执法，是不可能实现城管的政策目标的。但如果将之看成是文明执法和为人民服务理念的表现，视其为执法程序的一部分，则有其合理性。尤其是在“大城管”体制下，它能部分消解运动式治理的弊病，缓解街头官僚与顾客之间的冲突，改善街头工作环境。
四、基于群众路线的公众参与及其限度
无论是“大城管”体制还是柔性执法的实践，他们都属于失去群众动员后“去政治化的政治”进程的一部分。但毋庸讳言的是，这一进程仍具有强烈的政治色彩。这使得一线执法的城管在受到严格的组织调控，自由裁量权逐步收回，政策执行过程受到严格控制的同时，也容易获得上级资源的支持，并有可能在更高的工作价值观和原则的指导下，创新工作方法。可是，到此为止，这一效果仍然是官僚组织内部动员的结果，能否真正地持续改善街头官僚的工作环境，仍然是一个未知数。解决街头官僚政策执行的困境问题，不仅需要持续改善街头官僚行政的微观环境，也需要改善宏观环境。至关重要的是公众参与，这包括两个层次，一是需要教育引导“顾客”遵纪守法，切实履行公民义务；二是要发挥公众参与城市治理的基础作用，增强城管执法的合法性。武汉市一再强调的“城管革命”表达的是全民参与、全民城管的呼唤。然而，由于群众动员机制已渐渐式微，而新的公众参与机制又没有建立起来，使得动员群众参与城管并不容易，这两个层次的问题也未能获得根本解决。
前已述及，城管街头官僚控制的重点是对协管的管理。历史上，协管属于群防群治的一部分，是典型的群众动员的结果，但20世纪90年代以来，这一半正式的行政力量慢慢纳入了专业化管理的轨道，最终脱离了群众自治组织，成为街头官僚机构的专职的辅助力量。从《武汉市城市管理执法协管员管理办法》的相关规定来看，协管基本上属于行政力量的一部分，而非公众参与的表现。首先，它采用的是聘用制，具有很明显的实用主义取向，“复员退伍军人、公安警官学院毕业生，在同等条件下优先聘用”，原因是这些人员具有较强的纪律性，较好的身体素质，适合协助执法。其次，协管是专职的，其“职务”越来越明确，早些年普遍存在的协管越权执法的问题已基本上杜绝，他们只能协助正式城管执法。再次，协管队伍具有严格的组织管理制度，武昌区的“捆绑式”管理事实上将协管变成为正式城管的下级。某种意义上，群众动员已演化为“制度化”动员，失去了社会动员的内涵。
另一个群众动员的遗产是，依靠群众自治组织参与社会协同，组织开展城管进社区、进学校、进军营、进乡村、进企业、进机关的“六进”活动，发动大学生、共青团员、志愿者和广大市民参与城市管理实践。这是典型的群众动员方法，不过，它起到的作用仅仅是宣传教育的作用，很难让群众主动参与。总体上看，群众动员机制的最重要的遗产协管已经异化为城管行政力量的一部分，群众自治组织的协同参与作用也极为有限，因此，传统的群众动员机制在武汉城市管理中以很难起到公众参与的作用。
各地在实践中曾寄希望于将志愿服务理念引入社会治理中。可是，已有的志愿者服务机制无不是在事件性的治理过程中实施的，武汉城管也仅仅是在“城管革命”的高潮期大规模采用志愿者。真正将志愿者机制长效化、日常化，还有一段相当长的路要走，至少现在还不能指望志愿者机制完全取代传统的群众动员机制，实现全民城管。倒是媒介动员机制起到了一定效果，因为它可以成为官僚组织运作的补充，比如，110服务平台除了可以承担公众参与的机制，重要的是具有信息收集的功能，电视问政则起到了监控官僚组织的作用。
武汉市城市综合管理的公众参与机制，呈现出两个特征，第一，通过媒介的信息传输功能，公众起到了信息员的作用。同时，媒介动员本身也带来了监督效应，这是一个低层次，但却极为重要的参与途径。这一机制已经常规化，并成为“大城管”体制的一部分。第二，通过传统的群众动员方法以及新型的志愿者服务方式，建立了公众直接参与城管实践的机制。不过这一机制还无法常规化，不能与现有的城管体制如协管制度有效结合。主要原因是，现有的城市管理主要依赖的是官僚体制内的动员，政府主导的功能甚至将本属于公众参与形式的协管纳入到了行政体系中，无形当中陷志愿服务于尴尬境地。毕竟除了协管制度，现有的城管实践很难找到将志愿者服务直接纳入城管实践的途径。
就公众参与机制与“大城管”体制的关系而言，呈现出“大城管”体制单向度地吸纳公众参与的特点。公众参与的层次仍然比较低，主要是作为信息提供者而存在的，直接参与的渠道有限，且无法持久。“大城管”体制仍具有强烈的全能主义行政色彩，群众动员机制本应是适应这一体制的最好的公众参与机制，但随着传统的群众性组织慢慢行政化，再加上社会结构和利益分化的加深，群众动员已经式微。
就公众参与机制与柔性执法的关系而言，柔性执法基本上是组织调控的结果，与公众参与的关系不大。从城管执法的宏观环境看，媒介动员在防止一线城管粗暴执法方面起到了监督作用，是促使柔性执法产生的催化剂。但从柔性执法的运作逻辑看，它是加强街头官僚的层级控制，尤其是收回自由裁量权，对政策执行进行程序控制的结果。而柔性执法手段的创新，则是群众路线的表现。至今为止，柔性执法与公众参与最有效的结合方式是志愿者的宣传监督作用与三步式执法程序的契合，而这并非制度化、持久性的做法。
五、结论
我国的街头官僚实践逻辑与西方有重要区别，在相当长的时间内，“集权的简约治理”是强大的政治意识形态与群众工作方法具体结合的产物。因此，与“韦伯—威尔逊范式”所确立的政治与行政二分原则不同的是，即便是在后全能主义时代的今天，我国的基层行政也具有浓重的政治色彩，街头官僚的道德约束主要不是基于公共服务理念，而是群众观点。另外，数量庞大的半正式基层行政人员，也使得街头官僚群体变得异常复杂。与西方不同的是，当代中国的街头官僚现象，主要不是由正式行政人员带来的，而是那些半正式的行政人员制造的。现有的街头官僚理论是围绕着政策执行和自由裁量权这两个主题展开的，我国街头官僚实践逻辑的差异，决定了其自由裁量权和政策执行也有所不同。
群众路线及其嬗变直接决定了当前社会治理的基本实践逻辑。武汉城市综合管理具有明显的全能主义行政特征，在“大城管”的体制下，有效地动员了官僚体制的力量，建立了较为完善的协调机制，既增强了一线城管的行政资源，也进一步强化了对一线城管的层级控制，较好地解决了一线城管粗暴执法和执法犯法的问题。但是，这也造成了公众参与不足的问题，“顾客”并不一定遵纪守法，也并不一定切实履行公民义务，暴力抗法的现象仍很普遍。为了应对这一问题，武汉市城管采取了“柔性执法”手段，通过“打不还手、骂不还口”来避免街头暴力的发生，这导致了城管权益受到侵害的现象越来越多，城管执法的工作环境并未根本改善。
群众观点而非文明执法的理念是柔性执法的价值基础，由于还存在为人民服务的理念，避免了一线城管由于失去了自由裁量权和政策执行受到严格控制而丧失政策创新。从武汉城管的实践分析中可以看出，群众路线与全能主义政治遗产仍然主导了当前的社会治理，这一遗产在控制街头官僚的自由裁量权，发挥街头官僚的政策创新等方面，发挥了不可替代的作用。但是，这也带来了公众参与不足的问题。在传统的群众动员式微，新的公众参与机制尚未建立起来的情况下，建立完善的城市综合管理体制仍然任重道远。
很显然，当前的城市管理体制仍存在不足，“大城管”体制依靠中心工作、综合治理及压力型体制与锦标赛体制等全能主义政治遗产运作，具有运动式治理的特征。但是，运动式治理从根本上说是官僚体制动员的产物，官僚制行政的扩张，将原有的群众性组织如协管纳入其中，在群众动员已经式微的情况下，现有的公众参与方式很难有效融入城市管理实践中去，公众参与机制始终未能建立起来。因此，“党委领导、政府主导”和“社会协同、公众参与”之间的有效衔接机制并未建立起来，社会治理格局的建立还有待于新型公众参与机制的建立。
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