中国和印度是亚洲两大发展中国家,中印两国妇女地位随着两国的国际地位和国家经济的发展而提升。马克思关于妇女的地位作了这样精辟的论述:“每个了解一点历史的人也都知道,没有妇女的酵素就不可能有伟大的社会变革。社会的进步可以用女性的社会地位来精确地衡量。”[1]可见女性的社会地位在社会进步中的重要性。中国和印度在提升妇女地位,强化妇女能力方面所遇到的困难有许多相似之处。中印两国都很重视妇女参与地方自治的能力建设以及妇女在村级治理中的参与程度。在过去的十多年中,中印妇女的社会地位都有很大的提升,但妇女参与政治的情况却不容乐观。两国妇女参与村级治理都存在不同形式的权利虚置;在可获取信息资源方面,分别存在对通信基础设施的缺失或是信息网络不完善的问题;在政府的政策支持下,为妇女参与村级治理提供能力培训的NGO自身存在进一步提升组织能力的问题,并且需要一个完善的NGO网络化系统提供信息交流平台和人力资源共享支持。这些都是影响妇女参与治理的因素,需要政府主导来提升或完善。通过与印度妇女参与格拉玛潘查雅特的对比研究,有一些启示和对中国有益的借鉴。
一、中印两国妇女参与村级治理的制度环境
1993年,印度第73次宪法修正案规定了每五年换届选举一次的三层地方政府治理制度框架,即新潘查雅特制度框架(Panchayat Raj)。印度农村地方政府潘查雅特框架包括兹拉潘查雅特、塔鲁克潘查雅特、和格拉玛潘查雅特(如图1所示)。(省略)图1印度农村潘查雅特框架图其中,格拉玛潘查雅特是村或村落自治政府,管理人数在5000-7000人之间,管理地域范围在半径为5km的面积以内,是印度最小的农村自治政府。[2]格拉玛潘查雅特相当于村级自治政府。印度宪法规定格拉玛潘查雅特为妇女保留一定名额。村潘查亚特是印度农村领导的核心,在推行乡18村建设时期,中央政府认为保证村潘查亚特的建立和完善是邦政权的一项重要职责。[3]所以,印度格拉玛潘查雅特为妇女保留一定名额对印度妇女参与村级治理具有重要意义。另外,印度政府为妇女参与格拉玛潘查雅特治理提供了一系列可获取资源,并且在其政策支持下,有公民社会与NGO为妇女参与格拉玛潘查雅特提供经济支持和管理能力培训支持。
在中国,上世纪50年代,中华人民共和国《宪法》规定妇女与男子在政治上享有平等权利。《全国人民代表大会和各级人民代表大会选举法》第六条:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中,应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。”1992年国家制定的《中华人民共和国妇女权益保障法》明确指出:“妇女享有与男子平等的选举权和被选举权”。在第四次世界妇女大会召开之际,制定并颁布了《1995-2000年中国妇女发展纲要》,同时,由我国政府建议并始终参与起草的《北京宣言》强调“作为政府,我们特此通过和承诺执行以下《行动纲领》,确保在我们所有的政策和方案中体现性别观点。”2011年出台了《进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》,对于妇女干部的培养与选拔提出了明确的目标。这些都是中国妇女参与村级治理的制度保障。
二、中印两国妇女参与村级治理的公共政策比较
(一)中印妇女参与村级治理的名额与职位数据分析
1、两国妇女参与村级治理现状及相关数据分析综述
1995年,第四届联合国世界妇女大会在北京召开,大会提出了“在地方政府为妇女保留33%的职位空间”。中国和印度妇女参与村级治理的保留名额都达到了33%以上,但具体的参与情况与职位分配不同。2009年8月27日,印度内阁会议通过宪法243条修正案,将73次和74次宪法修正案中规定的在地方潘查雅特为妇女保留33%的名额增加为50%。[5]印度政府在妇女参与地方治理政策改革方面被UNPD称为”硕果累累“。2009年以前,印度农村地区大约有22.5万个格拉玛潘查雅特和225万个工作人员,其中女性保留名额占总人数的三分之一。值得一提的是,在22.5万个格拉玛潘查雅特在任主席中,女性的保留名额同样占三分之一。[6]从数据上看,印度妇女在村级治理中不仅仅是参与简单的执行工作,而是确实进入了格拉玛潘查雅特权力中心。
然而,与男性不同的是,印度妇女几乎不参加其它级别潘查雅特竞选,格拉玛潘查雅是她们唯一参与竞选的政府组织,潘查雅特中被提名的女官占女官总人数的57%,而真正通过竞选当选的女官只有43%。[7]妇女虽然在格拉玛潘查雅特中占有三分之一的席位,然而印度妇女进入其它自治政府组织甚至进入格拉玛潘查雅特本身的途径,更多是提名当选而不是竞选当选。竞选当选的潘查雅特成员或主席比提名当选的人员更具有责任感,她们与选民之间的联系也比提名当选者密切的多,而提名当选者则主要考虑提名者和资助者的利益。这样一来,在格拉玛潘查雅特权力中心的占总人数三分之一的妇女官员真正有自主权或自主倾向的参与者并没有数据所呈现的那么多。但无论如何,仅从数据上看,印度妇女进入格拉玛潘查雅特的比例是可观的。1990-2000年,在中国对全国1178个村委会进行抽样调查,女性担任村委会委员的已占了75.9%,但尚有24.1%的村委会干部中没有女性,甚至党支部中没有女委员的高达57.6%。[8]中国妇女参与村级治理的人数比例非常高,但农村妇女党员不多,并且妇女参政环境存在明显的村域差别。到了2005-2007年,据《2005-2007年全国村民委员会选举工作进展报告》的数据,中国换届选举中妇女进入村委会成员中的比例全国平均数只有17.6%。[9]另据“2006中国百名女村官论坛”的统计数据,农村基层政权领导班子中,全国60多万行政建制村担任村委会主任的女性仅占1%。[10]由此可见,中国农村妇女大多数游离于村级政府的权力外围甚至边缘区域,只有极少数妇女能够进入村级治理的权力中心。图2中印妇女参与村级治理的人数与职位现状对比图(图省略)
依据以上数据绘制中印妇女参与村级治理的19人数与职位对比图(如图2所示),印妇女参与村级治理的人数比例和妇女进入村级治理权利中心的妇女人数比例都比我国要高。
2、印度种姓制度残毒的反力推动对印度妇女参与格拉玛潘查雅特治理的影响2009年以前,印度对于妇女参与地方自治的政策似乎更加倾向于培养小部分精英女性,不论是在参与治理或是主导治理方面都给与她们相同的机会,这些参政的印度妇女绝大部分来自于很高种姓族群,或是与政界有某种亲缘关系,这种数据上的高参与比例并不能完全证明实际妇女参与水平。2009年以后,印度政府把男女参与地方潘查雅特治理的人数修改为1:1,在一定程度上反映了印度妇女参与村级治理政策上的持续发展。但要提高实际参与水平,依旧需要改进印度妇女参与村级治理的选举机制。
种姓制度的残毒对印度妇女参与潘查雅特的治理的影响依旧存在。虽然1947年印度独立以后,种姓制度就被废除了,在印度,任何种姓分化和种姓歧视都是非法的,印度的人权因此有很大的提升。但是,在现实社会生活中,种姓制度的残毒对印度社会的影响依旧很大。种姓层级最高的婆罗门不及人口的4%,却占有七成的司法权及接近半数的国会席次。种姓制度在印度农村有着极其广泛的影响,所谓的“印度贱民”受到的歧视与社会隔离仍在继续。[11]2008年8月,印度东部比哈尔邦连日暴雨导致戈希河河堤决口,河水泛滥成灾。然而有报道指出由于阿拉里亚为贱民的集中地,灾民得不到地方政府的任何协助,令大量灾民死于水灾当中。[12]印度妇女参与治理,高种姓家族的权力继承为部分女性带来了选民拥戴和权力信托。种姓制度的残毒同样对印度妇女参与潘查雅特治理产生影响,影响所产生的结果是:印度种姓制度残毒的影响大于性别歧视的影响,相比之下印度政府更倾向于让高种姓的女性或受到高种姓家族提名推荐的人选参与治理,而不情愿让低种姓的男性参与治理。正是因为这种影响,反而对妇女参与潘查雅特起到推动作用。
3、中国近十年妇女参与村级治理的低水平均衡陷阱
中国对于妇女参与地方自治的政策更倾向于支持让妇女参与,但绝大多数妇女参与到村级治理中去以后并不能进一步提高政治地位,而是游离于村级治理的权力边缘,能接近权力中心的妇女很少,妇女村官的管理能力得不到锻炼,而使妇女长期无法担任村委会的重要职务,形成一种妇女广泛参与而远离村级治理权利核心的边缘化现象。2005年的农村村委会选举结果表明,仍有相当数量的村委会是“和尚班子”,这些“和尚班子”可以归咎于“以力治理”的结果。这种治理形式对农村妇女参与村民自治的水平有着极为重要的影响。[13]正因为这种力治形式的存在,妇女参与村级治理时往往是放在男性价值标准下被衡量,因此女性参与是在一种不科学也不公正的环境下进行的。
美国经济学家哈维·莱宾斯坦(HarveyLeibenstein)提出“临界最小努力”理论。[14]这个理论可以用于理解妇女参与村级治理水平低下的状态,并提供一条可参考的解决路径。在“以力治理”的男性价值标准下,只有通过产生一个“临界最小努力”的大力推动,弥补女性参与的种种不公平和不科学的环境缺陷,才能够推动妇女参与走出“低水平均衡陷阱”。这种“临界最小努力”不仅仅是是拯救经济时所投入的资产投资,而是一种“合力”,这种合力应该包括政策、文化、经济、机制等多方面的共同努力。当这种“合力”大于妇女参与治理的环境缺陷所带来的阻力时,就能够打破妇女参与治理的“低水平均衡陷阱”,从而使妇女参与水平实现长期、稳定的提高。
(二)中印妇女参与村级治理的信息资源比较
在现代管理中,信息化因素的影响日益显著。信息和通信技术能够提高妇女参与村级治理的效率和水平。中印妇女参与村级治理的信息来源主要依赖于党政传播以及她们与村民和家庭成员的日常交流,只有少数妇女通过媒体和因特网收集政策信息和管理资源。信息的缺乏造成妇女在村级治理中的权威被削弱,导致女性村干部无权参与决策、所做决策被否定或不被重视。所以,农村信息化建设成为妇女有效参与村级治理的基础条件和必要因素。
1、印度农村ICT政策:开放链式网络信息模式
印度开放链式信息网络结构是一个动态的多元组织结构,把政府组织、NGO、多边组织、ICT产品和服务公司等组织机构连接在一起,形成信息网络(例如:印度MSSRF的ivillage是一个非政府组织,Gyandoot是一个政府项目,n-logue是英特网服务供应商)。[15]开放链式模式像一个地区信息网络,以一个信息中心为原点,向外”辐射“数个村庄。并且这种开放链式网所包含的内容非常多:政府的各种政策信息、治理建议以及有关妇女管20理能力建设培训计划等内容都包含其中。并且信息网还针对文盲提供以广播形式传播的信息。在开放链式网络模式中,各种信息有效传递的关键在于村庄信息中心必须与社区、公共平台和私人服务联网,从而促进整体信息水平的提高,这需要有大量的政府资金投入,从而实现ICT产品和服务以及多元信息合作伙伴的协调运作。印度政府解决信息化资金困难的途径是加大公私合作的力度,吸引NGO和民营企业投资到农村信息化建设中来。成功的开放链式网络信息模式成为印度妇女官员提高自身管理能力的激励因素,妇女村官通过信息网络能够因地制宜、因事制宜、因人制宜,主动地寻求帮助,扩展信息含量,提高管理能力。
2、中国农村信息化建设
党的十六届五中全会提出要建设社会主义新农村,加强现代农村建设。由此,推进农村信息化是建设新农村的一项紧迫任务。妇女参与村级治理,所面对的是一个相对复杂的局面,需要有一定水平的管理能力。提高妇女的管理能力除了专门的培训之外,首先一个基础性的支持因素就是畅通的信息渠道。其次,现代化的信息网络是否能够被农村妇女官员有效利用,主要取决于女性官员的自身素质,要使信息网络的有效利用与能力培训结合起来,相符相承。但具体实施起来是有相当难度的,不仅需要政府主导和社会意识的提高,还需要可持续的经济支持和一支专业的信息人才队伍的服务与贡献。印度的人均信息基础设施水平不如中国,中国政府对农村信息化的支持走在印度的前面,无论是计算机用户数、网民人数、电话用户数,中国都远远的超过了印度。我国农村“村村通”的建设使我国在2006年年底,电话行政村的比重达98.9%,我国广播、电视人口综合覆盖率达到了94.48%和95.81%。中国互联网渗透率为3%,而印度电信接入比例只有0.2%。印度电话普及率一直处于世界最低范畴,目前的电话普及率为4%,大约7亿人口居住的农村地区,电信密度只有1.7%;印度农村人口拥有个人电脑的比例仅为5%,并且只能够通过电话拨号上网。[16]这些都成为了刺激印度政府努力发展农村信息化建设的原因。印度议会《2006-2007印度经济调查》指出:到2012年年底,印度农村电话用户将增至2亿,届时印度农村地区电话普及率将达到25%;近年来,印度政府投入了许多资金和人力建设了数千个农村信息中心,并且要在未来3年内再建立5万个乡村信息亭。印度政府不仅仅吸引国内企业共建信息网络,还联合国际信息公司共建信息平台。
虽然印度目前的农村信息基础设施建设不如我国完善,但是印度的IT人力资源具有明显的比较优势,印度政府对农村信息网络的政策支持力度大,因此印度农村信息网络呈可持续发展的上升趋势。如此一来,印度妇女村官利用农村信息网络办公和提高自身的管理能力就成为可能。中国则要更好的有效利用信息基础设施,建立符合妇女参与村级治理需要的信息网络平台,并且进一步培养能够有效利用信息网络平台的妇女村官。
(三)中印政策支持下NGO对妇女参与村级治理的支持
印度政府大力支持非政府组织的发展,绝大多数NGO都与政府保持着密切的关系,政府为NGO的发展提供了充分的资金保障。许多NGO都主要由政府资助,并遵从政府指导。这些非政府组织在印度妇女参与格拉玛潘查雅特中主要扮演培训者的角色。印度NGO对妇女村官的培训的目的一般包括以下几点1)为新当选的妇女村官解读第73次、74次宪法修正案以及09年8月的宪法243条修正案中的相关内容。(2)普及相关的法律知识,保护妇女正当权益。(3)增强妇女村官对地方建设的责任意识。(4)帮助妇女村官制定地方发展计划。(5)增强妇女村官在组织活动中的交流技能。(6)帮助妇女村官找到有利于本地发展的方法和渠道。(7)让妇女村官参与到相关政府项目中去,帮助解决实际问题。(8)帮助妇女村官挣脱社会文化阻碍,实现地方经济的发展。
印度NGO各自与政府的关系密切,并且NGO自身存在发展持续性欠缺的问题,许多非政府组织今天存在,明天就解散了;这些都是NGO网络化的障碍,但印度政府克服了这些障碍,在NGO网络化建设中取得了可喜的成就。例如印度的VANI大型网络(Voluntary Action Network In-dia)就是一个成功的案例。这个网络有22个组织会员,200个网络会员,42个个人会员,加在一起大概有2200个NGO,这些NGO广布于印度的23个地区。[17]印度妇女参与村级治理的难题和障碍,NGO网络进行联合讨论或行动,针对具体治理特点,交流方法,调配资源,协调政府组织与非政府组织,使可利用资源最大化的团结在一起,从而使解决问题的效率最大化。印度NGO网络建设成功的原因在于网络模式的多样化,根据不同的方向和特点发展不同的网络模式。使NGO朝更加专业化的方向发展,从而使服务形成良性循环。
中国的NGO网络化建设还没有特别成功的案例,主要制约因素是人力资源、外部环境等问题。中国NGO需要提高自身的组织能力,规范自21身的行为模式,更合理的利用资源,针对专业方向发挥更加积极的作用,进而发展NGO网络化建设,使非政府组织对妇女参与村级治理提供更有效的支持。
三、借鉴与启示
作为亚洲两大发展中国家,中印妇女参与村级治理的发展环境有许多共同特征,无论是从经济发展速度、人口规模,还是从多民族组成方面,都能看到对方的影子。与印度妇女参与格拉玛潘查雅特的比较研究,使我们看到对中国妇女参与村级治理的有益的借鉴与启示:
印度不仅在参与格拉玛潘查雅特给出妇女保留名额,并且在格拉玛潘查雅特主席职位上给出妇女保留名额,给妇女更多锻炼的机会。我国妇女参与村级治理过多的游离于村委会权利的边缘地带,只有极少数妇女进入村委会权利中心,出现妇女参与村级治理的权利虚置。通过各种方法提升妇女自身素质和能力建设的同时,应该给妇女更多机会进入村委会权利中心,用一个“临界最小努力”的“合力”推动,使妇女参与村级治理走出“低水平均衡陷阱”。
(二)建设妇女参与村级治理的信息网络
妇女参与村级治理的信息网络建设需要政府的推动和引导,合理的规划布局,以及政策和资金的支持。发展和培养信息网络的人力资源,整合妇女参与村级治理的信息资源,拓宽信息服务的途径,充分利用“村村通”建设的通信基础设施。优化信息服务模式,建立与私人企业的合作关系,保证信息网络的长期竞争力和生命力。重视信息网络的人才培养,注重培养女性信息网络工作者。鼓励各方力量投入到妇女参与村级治理的信息网络建设中来。
(三)加强NGO网络化建设
NGO在妇女参与村级治理的能力建设方面功不可没,加强NGO网络化建设将使这种支持更加专业和有效果。实现NGO网络多样化,使非政府组织有充分的资金保证,更有效的帮助妇女村官加强能力建设,使各成员之间信息交换,志愿者共享,为NGO提供服务支持和学术支持,提升NGO为妇女参与村级治理提供支持的专业化程度和有效性。NGO网络能够在解决难题的同时为相关的政府决策提供有益的建议。尽管中国妇女参与地方治理机制还很不成熟,又面对种种挑战,为了使处于政治参与边缘化和权利边缘化的妇女获得发展机会和平等权利,应该整合各方力量努力完善自身素质,强化能力建设,丰富可用资源,健全支持网络。长远地来看,中国妇女参与村级治理将成为中国妇女走向主流化的一种重要力量。各方面因素需要相辅相承共同发展,形成一种妇女参与地方治理的有效模式,使妇女参与成为有效的可持续性的政策行为。
参考文献:
[1]马克思恩格斯全集[M].第32卷.
[2]Lori Beaman.Women politicians,gender bias,and policy-making in rural India[G].The State of the World"s Children(Background Paper).2007.
[3]林承节.印度独立后的政治经济社会发展史[M].北京:昆仑出版社,2003.
[4]任建英.我党第三代领导人对马克思主义妇女理论的创新[J].探索与争鸣,2001(6):14
[5]UNDP enhancing women"s role and participation ingovernance,UNPD Democratic GovernanceIndia[EB/OL].http://www.undp.org.in/index.php ... =353&Itemid=778
[6]Department of women and child development [G].Government of India (Background Paper).1995.
[7]Srilatha Batliwala.Discussion on gender differences inparticipation in the different tiers of the Panchayat Rajinstitu-tions state[M].Concept publishing company,1998:281-282
[8]第二期中国妇女社会地位抽样调查主要数据报告[J].妇女研究论丛,2001(5):4-12
[9]詹成付.2005-2007年全国村民委员会选举工作进展报告[M].中国社会出版社,2008.
[10]郭泉.中国妇女参政不足的现状分析[J].青年科学,2009(9):140
[11]William A. Haviland,Anthropology:The Huan Challenge[M],10th edition,Thomson Wadsworth,ISBN0534623611,2005:575.
[12]Nori Dedios. [EB/OL].2008.http://www.oxfam.org.hk/one/chi/200902/index.html#2
[13]刘筱红.以力治理、性别偏好与女性参与--基于妇女参与乡村治理的地位分析[J].华中师范大学学报,2006(4):2
[14]Leibenstein H.Economic Backwardness and Eco-nomic Growth[M],J.Wiley and Sons,New York,NY,1957.
[15]R ao N H,A framework for implementing information and communication technologies development in India[J].Technological Forecasting&Social Change,2006(2):1-28
[16]RaoS SBridging digital divide:Efforts in India[J].Telematics and Informatics,2005(22):361-375.
[17]姚丽娜.印度非政府组织的发展研究[D].陕西师范大学,2007.
